La finalidad de la reforma del Sistema de Financiación Autonómica debe ser la mejora de la calidad de los servicios públicos en todas las Comunidades Autónomas. Los principios que deben orientarla son los de autonomía y suficiencia financiera, para disponer de los recursos necesarios para el el ejercicio de sus competencias; y el de equidad, para asegurar un nivel básico de prestaciones de los servicios públicos a los ciudadanos con independencia del lugar de residencia.
Desde la perspectiva estratégica de un estado federal existen dos cuestiones clave: La primera, el equilibrio en la asignación de competencias y recursos tributarios entre la Administración Central y las Comunidades Autónomas (equilibrio vertical). La segunda, el sistema de nivelación interterritorial que permita un nivel base de financiación equitativo para que todos los habitantes puedan disponer de un nivel similar de prestaciones en todos los territorios (equilibrio horizontal).
SUFICIENCIA Y AUTONOMÍA FINANCIERA
Las CCAA deben disponer de autonomía financiera, a través de instrumentos financieros propios con capacidad normativa para desarrollar sus políticas fiscales dentro de su ámbito competencial, a fin de disponer de los recursos suficientes para el ejercicio de sus competencias, entre las que destacan los servicios públicos de sanidad, educación y servicios sociales esenciales.
El Estado tiene que disponer de un espacio fiscal propio y establecer sus impuestos para decidir con soberanía el nivel de sus ingresos y sus gastos a fin de prestar los bienes y servicios de su competencia, así como establecer el grado de solidaridad que quiere introducir para asegurar la cohesión social en todo su territorio.
En España, la descentralización regional del gasto público es muy elevada respecto a los países de nuestro entorno, 32% en España, en relación con el 7% en la Eurozona y con el 22 % en Alemania. El gasto no financiero, consolidado de transferencias e intereses, de las comunidades autónomas representa un 32%, frente a un 24% de la Administración Central, un 32,5% de la Seguridad Social y un 11,6% de las Administraciones Locales.
La principal fuente de ingresos de las Comunidades Autónomas son los impuestos cedidos por el Estado. En el sistema vigente, el Estado cede a las Comunidades el 50% del rendimiento del IRPF y del IVA; y el 58% de los Impuestos Especiales. Así como el 100% de los llamados impuestos cedidos tradicionales, principalmente el Impuesto de Sucesiones y Donaciones; el Impuesto sobre Trasmisiones Patrimoniales; y el Impuesto sobre el Patrimonio. Las CCAA comparten con el Estado las competencias normativas de los impuestos cedidos salvo en el IVA y en algunos Impuestos Especiales. Los impuestos más importantes por la cuantía de los ingresos son el IRPF y el IVA, En el IRPF, que es el impuesto con mayor capacidad redistributiva, las CCAA tienen importantes competencias normativas.
Como se ha señalado, una de las cuestiones clave de la reforma es el reparto de los recursos económicos entre los dos niveles de gobierno, central y autonómico. Es decir, acordar a quién corresponden los rendimientos y dónde residen las competencias normativas. Existen ya sólidos trabajos previos para abordar esta reforma, entre los que cabe destacar el realizado por la Comisión de Expertos para la revisión del Sistema de Financiación Autonómica (2017).
En relación con los principios de autonomía y suficiencia financiera, se recomienda reforzar la capacidad normativa de las CCAA para que puedan disponer de una mayor autonomía para modular sus ingresos, así como revisar los actuales porcentajes de participación en los principales ingresos tributarios compartidos. En relación con el IVA, se recomienda otorgar a las CCAA, actuando de forma colegiada, la capacidad de fijar los tipos de un tramo autonómico del IVA que se regularía de forma separada del tramo estatal. También se plantea un posible tratamiento similar en relación con los Impuestos Especiales. En relación con el IRPF se propone mantener el reparto de rendimientos actual y se señala que si se aumentara el peso en el tramo autonómico aumentaría el ingreso de las CCAA, pero limitaría la capacidad redistributiva de la Administración Central.
PRINCIPIO DE EQUIDAD
Desde el punto de vista interterritorial, en España existe una fuerte desigualdad entre las Comunidades Autónomas en relación con el producto interior bruto (PIB) por habitante, que es el indicador que refleja su capacidad fiscal. Así, el PIB por habitante entre las Comunidades más ricas, Madrid y Cataluña, casi duplica (1,8 veces) al de las regiones más pobres, Andalucía Extremadura y Canarias.
Debido a estas diferencias de renta existentes entre las CCAA, conforme al principio de equidad, es necesaria la utilización de transferencias de nivelación que serán significativas en las comunidades de menor renta para que sus habitantes puedan tener un nivel similar de recursos en términos de unidad de necesidad, a igualdad de esfuerzo fiscal, de modo que todos los ciudadanos puedan acceder a un mismo nivel de servicios públicos.
En el sistema vigente, la garantía de un nivel base equivalente de financiación de los servicios públicos fundamentales (SPF) se instrumenta a través del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF) que tiene como objetivo garantizar que las Comunidades Autónomas reciban los mismos recursos por habitante, en términos de población ajustada o unidad de necesidad. El Fondo de Garantía es un mecanismo en el que participan todas las comunidades Autónomas con un porcentaje (75%) de sus recursos tributarios en términos normativos, y el Estado con su aportación de recursos adicionales. Las Comunidades participan en el Fondo de Garantía en función de su población ajustada, en la que se incluye la singularidad de cada Comunidad según un conjunto de parámetros como son la población, la superficie, la dispersión, la insularidad, y la población protegida equivalente según grupos de edad.
En el año 2022, a través del Fondo de Garantía doce Comunidades recibieron en conjunto 19 mil millones de euros (mM€) más de los que aportaron, cantidad que se financió con 12,7 mM€ del Estado (65,4%); 5,2 mM€ de la C. de Madrid (26,6%); 1,3 mM€ de la C. de Cataluña (6,7%) y 0,3 mM€ de la C. de Baleares (1,3%). Tras la aplicación de este Fondo todas la CCAA recibieron la misma financiación por habitante ajustado, 2.560 euros. En este sentido, se puede afirmar que este Fondo funciona de forma satisfactoria.
Pero el Sistema establece además otros fondos que distorsionan los resultados anteriores: el Fondo de Suficiencia Global (5,6 mM€); y dos fondos de Convergencia Autonómica: el Fondo de Competitividad (5,4 mM€) y el Fondo de Cooperación (3,2 mM€), que a su vez se distribuye en dos subfondos. La consecuencia es un modelo complejo y opaco, producto de múltiples fondos y ajustes. Así, los resultados del Sistema presentan diferencias significativas e injustificadas en la financiación por habitante ajustado entre las Comunidades Autónomas. Mientras Comunidades como Madrid y Cataluña se sitúan en la media de financiación por habitante ajustado, las de Cantabria y La Rioja reciben una financiación muy superior a la media (en el año 2022, conjuntamente tuvieron una sobrefinanciación respecto de la media de 700 millones de euros) y otras como Valencia, Murcia, Andalucía y Castilla- La Mancha están muy por debajo de la media (en el año 2022, conjuntamente tuvieron una infrafinanciación respecto de la media de 3.000 millones de euros). Por tanto, los resultados del modelo actual no responden a los principios que orientan el actual Sistema de Financiación y deben ser corregidos. Estas diferencias se explican en parte por el mantenimiento a lo largo de los años del criterio de statu quo y del coste efectivo de los servicios, calculado en el momento del traspaso de cada competencia.
Así, la Ley 22/2009 garantiza el statu quo del año 2009 a través del Fondo de Suficiencia Global que corresponde a cada Comunidad Autónoma y que es el importe positivo o negativo de la diferencia entre las necesidades globales de financiación del año base y la suma de su capacidad tributaria, más la transferencia positiva o negativa del Fondo de Garantía de los SPF. Este Fondo explica la desviación positiva sobre la media de las dos comunidades ya citadas que reciben del Sistema de Financiación mayores recursos por habitante ajustado (Cantabria y La Rioja), así como la desviación negativa de las comunidades de Valencia y Murcia. (Ver cuadros en el anexo).
La reforma del Sistema de Financiación deberá determinar el alcance de la nivelación, que dependerá fundamentalmente del porcentaje de los tributos cedidos en términos normativos que las CCAA aporten al fondo de nivelación.
El nuevo modelo de financiación deberá definir el alcance o grado de nivelación a través del porcentaje de los tributos cedidos calculados en términos normativos o homogéneos que se aporten al fondo de nivelación (75% actualmente al Fondo de Garantía). Hasta ahora los acuerdos de financiación se han basado en el principio de nivelación total de los recursos por habitante ajustado, a competencias homogéneas e igualdad de esfuerzo fiscal. De forma que los niveles de financiación no establecen una relación directa con la capacidad fiscal. Un sistema de nivelación parcial pone límites a la redistribución autonómica. Así, si se introduce el principio de ordinalidad, que podría ser razonable, el mecanismo de nivelación no debe alterar la ordenación de las Comunidades en recursos por habitante ajustado en relación con su ordenación en términos de capacidad fiscal.
ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
Otro tema a considerar se refiere a la Administración Tributaria, quién gestiona y recauda los tributos, cuestión en principio operativa que en sí misma no afecta al grado de autonomía financiera, pero sí podría afectar sensiblemente a la eficiencia, al mayor riesgo de fraude y a la transparencia del sistema. La Constitución y la LOFCA establecen que las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios del Estado. La situación actual es que coexisten la Agencia Estatal de Administración Tributaria que tiene competencias exclusivas sobre los principales impuestos (IRPF, IVA, Impuesto de Sociedades y gran parte de los Impuestos Especiales) y las Administraciones tributarias de las CCAA. A fin de mejorar la eficiencia y la coordinación, la citada Comisión de Expertos recomienda un modelo de Administración tributaria integrada en el que participen el Estado y las CCAA, que culminaría con la constitución de una única Administración tributaria de titularidad mixta del Estado y de las CCAA. La primera etapa del modelo se llevaría a cabo utilizando la figura del Consorcio, ya que permite la coexistencia de la personalidad jurídica de las diferentes Administraciones tributarias.
CONCLUSIÓN
En resumen, es necesario reformar el modelo de financiación autonómico actual debido a que está desactualizado y presenta fuertes diferencias de financiación por habitante que no están justificadas. Para mejorar la capacidad financiera de las CCAA se debe aumentar su capacidad normativa, en especial en relación con el tramo autonómico del IVA y de los Impuestos especiales. Para corregir las desigualdades se debe simplificar el sistema, en el sentido de reducir el número de fondos, y eliminar los condicionantes históricos (el coste efectivo acordado y la cláusula de statu quo) por medio del establecimiento de un periodo transitorio de convergencia. Al Estado desde una perspectiva general le corresponde decidir el grado de solidaridad interterritorial que quiere introducir, que estará determinado por los recursos que aporte con esa finalidad y por el porcentaje de los tributos cedidos que aporten las CCAA al fondo de nivelación.
La reforma del Sistema de Financiación Autonómico es un elemento fundamental en la configuración del modelo territorial y por tanto en el modelo de Estado. En este sentido, sería conveniente que por su orientación y su alcance reforzara la consolidación y desarrollo de un Modelo de Estado Federal descentralizado de recursos compartidos, con autonomía, suficiencia financiera y capacidad normativa tanto de la Hacienda Central como de las CCAA, y permitiera avanzar en la cohesión social y territorial.
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