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CUPO CATALÁN

Modelos de financiación autonómica

Modelos de financiación autonómica

Este verano hemos estado entretenidos con los falsos debates habidos en torno al acuerdo firmado en julio pasado por el PSOE y ERC para posibilitar la investidura de Salvador Illa a la presidencia del gobierno catalán. Digo falsos porque, del documento firmado, que dedica apenas cinco páginas a esbozar lo que denomina “modelo de financiación singular”, se deduce prácticamente lo que uno quiera.


ERC proclama que el acuerdo representa la, tan ansiada por ellos, soberanía fiscal de Cataluña; el PP y la mayoría de presidentes autonómicos aseguran que, de llevarse a cabo, Cataluña resultaría privilegiada a costa de empobrecer al resto de comunidades; y, el PSOE, fundamentalmente calla y despeja balones fuera para no indisponerse con nadie y poder así aprobar los Presupuestos Generales de 2025, para los que necesita todos los votos excepto los del PP y Vox, cuyo NO está garantizado de antemano.

 

Pero, en algún momento, habrá que concretar el supuesto nuevo modelo catalán y modificar para ello la ley de financiación autonómica, para lo que, de nuevo, se necesitarán todos los votos. Lógicamente, lo que se apruebe no podrá ir en perjuicio de ninguna comunidad del régimen común, porque habría partidos como, por ejemplo, Compromis y BNG que votarían en contra.

 

Un modelo de financiación autonómica no puede ser el resultado de quince pactos bilaterales, sino que tiene que partir de unos principios básicos aceptados por todos. Todos los principios son importantes. Añadir o suprimir uno de ellos, conduciría a modelos diferentes. Como ejemplo de esto último, la geometría de Euclides partía de tan solo cinco axiomas y de ellos se deducían más de 400 teoremas contenidos en los trece volúmenes de “Los Elementos”. Bernhard Riemann suprimió uno de los cinco axiomas y creó otra geometría con propiedades completamente distintas.

 

El denostado modelo vigente, creado en 2009, no es tan malo como se afirma, pues define de forma clara los principios en los que se basa y casi consigue un sistema justo. La única parte que distorsiona el modelo son un conjunto de tres fondos auxiliares que desvirtúan la equidad conseguida por el resto de las disposiciones.

 

Uno de sus axiomas es que todo ciudadano, viva donde viva, tiene derecho a la misma calidad de los servicios básicos que, junto con las pensiones, componen el Estado de Bienestar: sanidad, educación y servicios sociales. Se estima que estos suponen el 75% del gasto de una comunidad autónoma.

 

En consecuencia, las tres cuartas partes de la recaudación fiscal de las quince autonomías del régimen común, sumadas a un fondo de garantía de 12.700 M€ (millones de euros) aportados por la administración central, se reparten de forma proporcional a la población ajustada de cada comunidad. Esta población ajustada es una media ponderada de diversas variables que toman en consideración, junto con la población censada, su distribución por edades, su grado de dispersión, la extensión del territorio y algunas otros parámetros de forma, que exprese con precisión las necesidades reales de gasto por habitante de esa comunidad.

 

El restante 25% de la recaudación fiscal de cada comunidad, no está sujeto a ninguna nivelación, de forma que esta puede disponer completamente de ella para el resto de los servicios. Dado el amplio abanico de PIB per cápita comunitario, que va desde el 60% de la media, en el caso de Canarias, al 140% de la misma, en el caso de Madrid, eso quiere decir que los servicios no básicos estarán mejor financiados en la segunda comunidad que en la primera. Este esquema es propio de un sistema federal, en el que cada unidad territorial sufre una nivelación parcial de su recaudación, estando obligada a repartir una parte de la misma con los territorios más pobres y, a la vez, dispone también de otra parte de ella.

 

Tras aplicar la nivelación, los recursos disponibles per cápita en cada comunidad siguen siendo desiguales, pero el abanico se ha reducido de 80 a 30 puntos entre las comunidades peor y mejor financiadas. Por ejemplo, Cataluña tiene una capacidad fiscal per cápita de 22 puntos por encima de la media y, tras la nivelación, queda tan solo 5,6 puntos por encima.

 

La capacidad fiscal de cada comunidad se calcula antes de que estas apliquen sus competencias normativas en forma de bonificaciones de los impuestos cedidos o de modificaciones selectivas de la parte del IRPF —el 50%— que tienen delegada. De esta forma, las comunidades son responsables fiscales ante sus ciudadanos: sus subidas o bajadas de impuestos son a costa de su financiación y no repercuten en el reparto con otras comunidades. En esa línea de mayor responsabilidad fiscal, el conjunto de impuestos cedidos o compartidos con las comunidades tienen una capacidad fiscal para financiar el 85% del gasto autonómico. Con lo que la administración central tan solo ha de aportar el 15% restante.

 

La peor parte del modelo de 2009 son los llamados fondos de suficiencia, competitividad y cooperación, que sumaron en 2022 un total de 10.000 M€ y cuyos criterios de reparto son bastante oscuros y, en algún caso, discutibles. Tras aplicarlos, la curva de recursos per cápita se distorsiona notablemente y las comunidades más ricas, como Valencia, Cataluña y Madrid, pasan a ocupar los últimos puestos, mientras que otras más pobres como Extremadura y Rioja pasan a ocupar los primeros. El modelo no aporta ninguna justificación de por qué esto ha de ser así.

 

Con vistas a un nuevo modelo, tendría sentido sustituir esos tres fondos por uno de convergencia que ayudara a las comunidades más pobres a superar la brecha de 30 puntos que, a pesar de la nivelación, todavía las separa de las más ricas. Pero, a semejanza de los fondos estructurales de la Unión Europea, estos fondos deberían asignarse a proyectos concretos propuestos por esas comunidades, con el fin de asegurar que se emplean en tareas que contribuyan a su desarrollo y no en gasto corriente.

 

Otra deficiencia que, sin embargo, veo difícil de revertir es que, aunque el modelo calcula con bastante precisión lo que corresponde a cada habitante ajustado para financiar sus servicios básicos sanitarios, educativos y de asistencia social, y ese monto se reparte por igual a todas las comunidades, no hay ninguna garantía de que estas lo vayan a emplear en ellos. Sería muy útil que el nuevo modelo estableciera unos mínimos de gasto obligado en dichos servicios. Si no, el axioma de partida de que todos los ciudadanos tienen derecho a la misma calidad de prestaciones básicas, quedará en papel mojado.

 

Volviendo al ambiguo documento firmado por PSOE y ERC para Cataluña, la parte dispositiva permitiría encajar Cataluña en el nuevo modelo que se establezca para el régimen común aunque la agencia catalana gestionara el conjunto de impuestos cedidos y no cedidos que se recaudan allí. Desde luego, no sería admisible que el gobierno catalán tuviera capacidad normativa sobre los impuestos de la administración central, porque ello contradiría lo establecido por la Constitución.

 

Pero algunas frases de la parte no dispositiva del documento son inexactas o discutibles y no deberían haber sido admitidas por el PSOE porque resultan ciertamente irritantes para muchos ciudadanos de Cataluña y de fuera de ella. Por ejemplo, cuando se afirma que «Catalunya sufre una infrafinanciación sostenida en el tiempo que supera con creces lo que correspondería a un modelo de solidaridad». Esto es sencillamente falso. Incluso tras la aplicación de los tres conflictivos fondos, Cataluña queda exactamente en la media de las comunidades en recursos per cápita, aunque es cierto que otras comunidades más pobres resultan financiadas por encima de la media. 

 

En el preámbulo también se establece que uno de los compromisos adquiridos es «construir una solución al conflicto político», sin más precisiones sobre en qué consiste dicho conflicto, e «impulsar un sistema de financiación singular que avance hacia la plena soberanía fiscal, basado en la relación bilateral con el Estado», aunque luego dicha soberanía quede desdibujada en la parte dispositiva.

 

En definitiva, como en el acuerdo sobre la amnistía, parece que a los partidos independentistas lo que les seduce es incluir su más que discutible relato en todo documento que firman y que, al PSOE, le importa poco transigir con estos relatos de parte siempre que la parte dispositiva sea asumible. De esta forma, todos contentos. Supongo que eso es lo que llaman política, aunque a muchos nos resulte ciertamente irritante.


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